城乡一体化必由之路——长乐市推进城乡一体化的调查

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积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会的有效途径。统筹城乡经济发展，是加快推进城乡一体化的重要方法之一——

　　长乐从１９９４年由县改市以来，坚定不移地走工业化、城市化、城乡一体化的发展道路，经济和社会、城市与农村在互动互补、良性循环的基础上实现了跨越性大发展。日前，我们对发生在长乐的巨大变化，长乐所走过的道路，长乐探索的城乡一体化发展战略、发展格局和制度体系进行了调查。

市场化、工业化、城市化不等于城乡一体化

　　上个世纪九十年代中期，长乐在推进城市化进程中，投入大量人力、财力和物力，重点抓好村容村面貌整治这一项群众性工作，通过治理农村脏、乱、差，保持农村“三边”（路边、厝边、港边）环境清洁无垃圾，村间水沟畅通无污水；加速“三场”（市场、停车场、垃圾处理场）建设；实现农村“五通”（通水、通电、通路、通电话、通广播电视）目标；推动农村“五改”（沟、路、厕、房、圈）建设；实施旧村改造、新村建设规划等。经过这一时期的“整容”，过去农村乱倒垃圾，污水横流，违章搭盖等现象基本得到遏制，农村面貌有了一定的改观，农民的生产和生活环境有了一定的改善，原本只能在城区才可见到的公园、绿地也开始在一些条件较好的村子出现，为推进城乡一体化进程
打下了必要的基础。
　　但是，这一时期绝大多数农民还无能力购房落户城区，后来，农民的生活水平虽然有一定的提高，而城区适合迁移劳动力的就业岗位少，对迁移劳动力吸纳能力低，加上一些农民不具备知识、技能、年龄诸多方面优势，农村人口非农化和城镇化进程还是比较缓慢，全市近２／３的人口生活在农村，３／４的土地面积集中在农村，农民人均收入仅为城镇居民的１／３，农村经济社会的发展也明显滞后于城市。
　　加快城乡一体化进程的关键在于加快推进农村工业化、城镇化和市场化，三者是相互联系、互为支撑的。２００２年后，我市决策者们实施贸易先行战略，大力推动传统商贸向现代商贸转型。两年多来，先后形成了城区中心商贸区和金峰生活生产资料园区两大区块，全市在原有十洋商贸城、漳港商贸城、金峰惠而多超市等一些综合性和专业市场的基础上，在城区陆续产生了源安超市以及连锁经营的长源超市、新惠航购物广场、惠好医药超市、吉祥家具购物广场、十洋商业街、南山文化商业圈等，２００３年还引进了国际快餐业巨头肯德基。在乡镇，建成了占地面积１００亩的金峰纺织市场一期工程以及航城建材市场等。据统计，２００３年，全市实现消费品零售总额３２．９７亿元。现在，长乐综合性和专业市场已达５０多家，市区共有商业用地６６．９５公顷，占公共设施用地５５．５％，建设用地７．２％，涵盖综合百货、服装家电、餐饮娱乐、金融服务、商务办公、要素市场六大行业。
      市场率先启动，工业化随之兴起。从２００２年起，我市全面实施工商联动、用大流通推动工业大发展和项目带动战略，采取各种行之有效的措施激活土地、资金、人力三大资源，从而促进了民营企业的投资欲望，使工业规模在短时间内迅速膨胀，形成竞相发展的良好态势。同时，把加快工业集中区建设和培育成片的产业基地集群作为发展工业的突破口，对各类工业小区进行整合为工业经济集约方阵的滨海、闽江口、金峰三个工业集中区。并明确新引进的工业项目要向工业集中区集中，水、电、路、排污要先对工业集中区保障；土地调整、储备项目等要向工业集中区集中推介、集中服务。目前，我市已初步形成了以工业集中区为载体，工业经济快速发展的园区经济发展模式。据了解，三个工业集中区共推动建设面积３５．６平方公里，引进工业项目３３１项，总投资１６７亿元，已建成投产的项目１６６项，在建的项目１０５项。工业集中区的迅速扩张，成为我市经济发展的重要增长点，有力地促进了长乐经济的发展。目前，我市已突破了草根工业与家庭企业的局限，向民营经济、民本经济发展。全市民营企业总数达５０００多家，民营经济总量占全市国民经济的９８％以上，上交税收占财政总收入的９３％以上，成为全国县级市民营化程度最高的地区之一。
　　市场化、工业化带来大量的人口集聚，城镇化扑面而来，市委、市政府按照规划先行原则，制定了区域总体规划、市域总体规划、组团区域规划、专项规划、详细规划、控制性规划，确定了不同时期的近、中、远城市化的目标、任务，并提出了承接大福州发展和市区、金峰、滨海新城“三大组团”联动发展战略。在具体规划中，努力把握好实效性和可持续发展的“两个原则”，认真处理好城乡规划与区域发展和城乡规划与历史传承的“两个关系”，强化城市中心区集聚辐射和组团中心区板块带动“两个功能”，突出滨海和历史文化“两个特色”。按照“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的方针，重点开展基础设施和公共服务设施建设。如今的长乐完全是一幅崭新的形态，路宽了、楼高了、地绿了、夜亮了。
　　然而，长乐人在取得巨大成绩的同时，也在冷静地审视现实。原本存在的城乡差距并没有因市场化、工业化而缩小，相反，一些城乡之间社会经济发展的反差却越来越大；工业不断扩张，快速向现代产业方向发展，而农业依然是小规模分散经营、生产效率还很低下；城镇面貌日新月异，而部分农村生态环境反而恶化；城镇居民收入持续增长，而纯农户收入依然在低水平上徘徊；许多农民虽然在城镇找到了就业岗位，但制度和政策对他们仍然存在歧视和不公，农民依然是弱势群体。在我市某些地区，市场化、工业化、城市化还只是走向城乡一体化的前奏，其本身并不等于城乡一体化。

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坚定确立城乡一体化战略

　　目前，长乐正处在从城乡二元经济结构向城乡一体化迈进的历史拐点上。推进城乡一体化，从发展的角度，要抓人口转移、产业集聚；从动力的角度，要抓体制、机制的创新；从空间布局的角度，要抓规划、建设和管理，尤其要突出抓好规划管理。
　　近年来，我市以规划为龙头，确立规划是资源，规划是生产力、竞争力的理念。并在规划思想上坚持与时俱进，破除厚城薄乡、二元结构的旧观念，树立起城乡并重、城乡一体的新理念：一是从全局出发，把握规划的系统性。二是着眼长远，把握规划的超前性。三是立足当地，把握规划的实践性。比如，在实施“三大组团＂联动发展中，提出市区组团“不求最大、但求最佳＂，把通过审批的２２．５平方公里城区建设成长乐的文化、政治、金融中心，让城区成为最聚集人气的区域；金峰组团“不求最新、但求最活＂，让这一组团成为长乐区域内最具有发展活力和活跃的地区；滨海新城“不求最全、但求最特”，努力把这一区域打造成最具特色的“海湾型”城市。
　　在产业布局上，主要围绕建设区域性现代商贸中心和先进特色制造业基地两大目标，编制了统一的产业规划，既有利于克服农村工业布点散乱、遍地开花的弊端，又能加快城乡产业融合，实现优势互补和资源共享，避免产业重构和过渡竞争，实现区域经济结构优化和产业升级。目前，我市已形成了以金峰中心区、垅下工业集中区为主的经编、服装产业集群，以潭头、凤阳、松下为主的染整产业集群，以峡漳公路沿线为主的化纤产业集群和以鹤上、两港工业集中区为主的棉纺产业集群，以营前、航城为主的钢铁、水泥等建材产业集群。这些集群的出现，促进了我市工业经济的快速发展。
   　在公共设施上，我市本着“区域共建、城乡联网、设施共享”的原则，一方面按照统筹城乡发展的要求统一建设城乡基础设施，提高“水、电、路、讯”的网络化程度，加速农村与城市对接，实现基础设施的有效利用和城乡共享；另一方面加强教育、文化、卫生、旅游、休闲、购物等社会服务设施建设，使村民享受与城市居民同等的公共服务。
　　在破除城乡壁垒上，我市从体制、管理、政策上创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，引导土地、资本、劳动力、技术、人才等各种生产要素在城乡之间合理流动和布局，实现资源的优化配置。改革城乡分割的户籍管理制度，解除农村人口向城镇转移的制约瓶颈，取消对农民进城就业的限制性规定。建立城乡一体化的国民教育、劳动就业、社会保障体系，使进城农民在子女教育、就业、社会保障等方面与城镇居民同等待遇，形成有利于农民进城就业和创业的良好环境，提高了城市集聚和规模效应。
　　在要素流动上，我市以实现各种生产要素效益最大化为目的，对如何推动城乡要素互动和资源优化配置；如何鼓励工商资本进入集镇和农村社区，投资生态农业，兴办农村商业超市；如何鼓励农民进城经商、进企业务工、进工业集中区办厂，向二、三产业转移，促进人流、物流、资金流、信息流的合理流动等提出了一整套设想和意见。

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把握好城乡一体化发展的节奏

　　长乐的一体化实践从经济结构调整开始，一步一个脚印推进基础设施的一体化，推进人居环境、生态环境的一体化，进而一步步地建立起经济社会统筹协调、全面发展的城乡一体化格局。
　　针对民营企业数量众多，但规模偏小、布局分散、竞争能力薄弱的特点，我市大力推进产业整合与集聚，鼓励农民自主创业，发展股份经济，培养了一大批具有“白天当老板，晚上睡地板”艰苦创业精神的经营者。我市积极推动主导产业、大型企业、高新技术企业向集聚化方向发展，规划实施了三大工业集中区，并制订了企业入区具体标准，有效地解决了工业发展与区域资源综合利用的问题。我市以民营工业为基础，以特色工业为主轴，以各类专业市场为纽带，形成了城乡一体的工业化布局，扩大了长乐经济的发展空间，增强了长乐经济的整体实力和竞争力。
　　城乡一体化是城市化的高级阶段。为加快城乡融合，构建城乡协调发展机制，近两年来，我市大力加强基础设施建设，拓展城市空间，优化产业布局，完善社会事业设施网络，不断提高城市承载能力，从而提升了城市品位，城区辐射范围不断扩大、辐射方式不断完善，辐射和带动能力不断强劲，大大吸引了农民向城区的集聚。
　　为顺应新的发展趋势，让城市化向更高层次推进，实现新的突破。２００２年，我市又推动实施了“北扩、西进、南移、东引”城市扩张战略：“北扩”，逐渐往西泽线推进；“西进”，迅速跃过长限岭将营前纳入城区规划；“南移”，突破长莲路开发首占、玉田新区；“东引”，凭借机场高速路在东关开口良机，实现城区与鹤上平原联结，引鹤上人流、物流与城区交汇。按照“三大”组团城市联动发展框架，整合资源、协调十八个镇乡（街道）发展战略布局建设，为农村剩余劳动力转向非农产业、进入城市提供载体，推进多样化、多模式的城镇化发展，实现工业化和城镇化均衡发展。以做大城市为契机，加快农村城镇化进程，在城市建设中引入营销理念，创新城市开发建设、城市管理、公共服务体制，走政府引导、市场开发，社会服务的城市建设和管理的新路子，把城市建设与管理推向市场，降低经营成本，提高管理效益，优化社会服务质量，增强城市活力。把城市的各种要素和载体、空间、功能等作为资源和商品，以资源换资金，以存量吸增量，多渠道筹集建设资金，尤其是民间资金，多方力量参与建设。逐步形成主体多元化、手段市场化、来源多样化、偿还良性化的城建投融资新格局。
　　着“四个城门”的打开，城区对外交通已有很大改善，实现与福州、福清、马尾、闽候、琅岐等区域对外大通道的对接。并在原来峡漳线、福北线、两港线和西泽线等路网建设的基础上，又相继建设了金福、金湖、东鹤路等，拓宽改造了金梅路、原峡漳路营前段、滨海大道等交通路网。同时，积极实施“村村通路”工程，构筑了城乡一体化的交通网络，使全市形成了半小时交通圈。另外，为让原漳峡公路功能向市内交通道转变，以利于工业走廊建设和城市扩张，我市以前瞻性的战略眼光，联系协调机场快速道在东关开口的接线，实现内贯通道的对接。
　　在推进水电设施建设方面，建立了城乡统一的供水系统，改造了城乡电网，完善了污水处理管网建设、城市燃气管网建设等。在文化、通讯、娱乐、广电、公交、教育、金融、医院、市场等社会服务设施建设上采取城乡并重、共同发展的办法，促进我市辖区内各个镇乡（街道）相互借势，相辅相承，共同发展。
　　人的现代化既是城乡一体化的目的，又是城乡一体化的根本保障。近年来，我市对广大农民增强和灌输“三个观念”：一是非农观念，引导农民走出农村。二是二、三产业观念，引导农民转产转业。三是灌输市民观念，引导农民到企业就业，鼓励农民进厂、进城，以促进农民身份的转变。
　　为扩大农民就业机会，我市把招商引资和争取就业岗位有机的结合起来，通过政策调控和政策倾斜，积极鼓励用人单位在同等的条件下优先录用当地劳动力，促进农村剩余劳动力的就近就地转移。同时大力发展以旅游为龙头的第三产业。我市旅游资源极其丰富，海洋文化更具内涵。近两年多来，我市大力抓好旅游景区建设，目前已开辟了三条一日游或二日游的旅游线路。通过发展旅游业，带动了相关的第三产业的蓬勃发展，创造了更多的三产就业机会，促进了财气和人气的集聚。
　　对照城市化的基本规律，我市目前已进入城市化加速推进、城市文明加速普及、城乡发展加速融合，城乡一体化加速实现的新阶段：一是对城市化的认识水平有了大提高。由城镇化到城市化，由控制城市、发展城镇到城市和城镇协调发展，由消费城市到经营城市再到营销城市，在理念、思维、发展观等方面都发生了深刻变化。由此形成了一系列加快推进城市化的重要举措，从基本思路、政策措施的推出，到体制、机制的创新，为城市化发展构筑了思想和制度平台。二是城市规划、建设、管理水平有了大提高。围绕城市化的推进，进行了高起点的规划，展开了高强度的建设，实施了高效能的管理。由此促进了城市规模不断扩大，功能日益完善，形象逐步提升，环境进一步改善，城乡面貌都发生了前所未有的深刻变化。三是城市的综合实力和竞争力有了大提高。产业集聚是城市发展的生命力所在。在产业集聚过程中，我市坚持以发展为目的，以《纲要》为主线，以改革创新为动力，努力推进经济结构的优化和升级，使城市的综合实力和竞争力快速提升，要素集聚功能进一步增强。四是城市文明程度有了大提高。围绕城市化，积极开展创建卫生城市、园林城市、环保城市、文明城市等活动，大力发展科学文化教育事业，使城市的整体素质和文明程度得到了提升。农民向城市市民转变、农村向城市社区转变本身，就是社会文明进步的一大标志。五是城市化的带动作用有了大提高。大规模的城市建设，对拉动内需、刺激消费、促进经济增长、扩大就业岗位、整合资源配置，以及提升县域经济、促进城乡经济社会协调发展等各方面，都产生了重大而又深远的影响。

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制度体系是一体化的“软保证”

　　统筹城乡发展、实现城乡良性互动是一项庞大的经济社会工程，需要在实践中不断完善相关政策。近两年，我市为实现城乡居民身份地位和待遇的平等和统一，结合本地实际进行了一系列大胆而有益的制度创新。
　　一是构建保障城乡居民平等权利的劳动就业，实现就业标准一体化。近年来，我市充分发挥配置劳动力资源的功能和作用，加快了农村富余劳动力转移，构建了城乡统一的劳动力市场；加快户籍制度改革，打破“城市保护主义”政策和对农民工的各种就业限制，以职业资格和技能水平作为统一的就业标准；通过就业服务、职业培训等形式，推动劳动力就业城乡一体化进程；加快构建和完善城乡有效联接的社会保障制度，解除城乡劳动力流动的后顾之忧。
　　二是统筹城乡居民共享的文化教育，实现公共投入一体化。相对于城市文化而言，农村文化建设比较薄弱。为此，近年来，我市不断加快城市文化与农村文化的交流与整合，建立和完善促进农村社会事业发展的财政转移支付制度，增加农村科技教育文化等公共投入。切实加强农村社会主义精神文明建设，把提高人的素质作为全部工作的出发点和落脚点，提高农民群众的文化生活质量，充分调动了农民建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性，促进了农村经济社会全面发展。   
　　三是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化。围绕打造先进制造业基地，促进产业进一步向中心城市和交通大通道集聚，加快形成一批各具特色的产业带和特色产业基地。我市大力调整、优化和重组现有城乡分割的经济体制和结构趋同的产业体系。城市重点立足自身比较优势，提升产业集聚容量，促进产业高度化、集约化和服务化。农村重点整合乡镇工业布局，促进工业园区化，以及与城市配套化；发展效益农业，促进农业基地化、产业化。
　　四是统筹城乡基础设施，实现服务功能一体化。在城乡规划中，我市按照统一规划、统一布局，加快建设覆盖城乡的交通、信息网络体系，从而推进了区域内基础设施和公用设施的一体化建设。通过促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，搞好对接，确保城乡要素流动渠道畅通。并制定优惠政策，鼓励各类经济主体增加投入，着力加强对农村道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等流通基础设施的投入，使城乡市场供需联系的硬件设施得到了较大改善。
　　五是统筹城乡生态建设，实现环境保护一体化。城市与农村的生态建设是一个统一的整体。农业绿色生态景观的存续，本身就是对城市生态保护的重要支撑。围绕生态市建设，我市统筹考虑、统一安排城乡环境治理和生态保护，加强城乡、区域间的联手协作和统一行动，避免了人为的分割。
　　六是统筹城乡“两个文明”建设，实现社会进步一体化。我市在提升城市文明水平的同时，加快现代文明向农村辐射和扩散。围绕＂旧村改造、新村建设＂工程，全面开展了农村环境治理和村庄改造，改善农村生产生活条件。用城市社区建设的理念指导新农村建设，完善设施配备，健全服务网络，引导农民居住小区化、就业非农化、服务社会化、生活城市化。加强基层民主政治建设，保障农村居民享有与城市居民同样的政治参与和民主管理的权利。
　　七是建立城乡市场良性互动新机制。我市加快构建高效、畅通、可调控的城乡一体化市场流通体系，加快现代商品流通网络建设，着力开拓和培育农村市场，使流通产业由计划经济体制下的末端行业，在短时间内上升为社会主义市场经济条件下的先导行业。并打破城乡流通体制条块分割的状况，培育和建立了统一的城乡公平竞争的商品和要素市场，建立规范的流通秩序，实现了城乡生产要素的自由、合理流动。
　　八是建立投融资新机制。充分利用我市民资充裕的优势，创新思路，拓宽渠道，建立多元化的城市建设投融资体制。放开民资进入城市基础设施和公用事业领域的各类限制，除特定行业外，实行民资进入“零门槛”。推进市政公用行业改革，加快公司制改造步伐，广泛引入竞争机制，加快实现投资多元化、运作市场化。
　　九是完善城镇用地制度。我市在加强土地管理，尤其是在城市外延发展过程中，按既有利于保护耕地，又有利于促进城镇合理发展的方针，调整城镇用地结构。深化土地使用制度改革，加大政府垄断土地一级市场职能，实施土地收购和储备制度；推行多种形式的土地有偿使用，大力推行招标拍卖等供地方式，凡经营性用地一律实行公开招标、拍卖。此外，在土地征用中，切实照顾失地农民利益，完善失地农民社会保障制度建设，并逐步使他们向城市居民转变。
　　总结长乐城市化的历史进程，大致经历了三个阶段：一是起步阶段。时间界定从“文革”到改革开放前夕，这一阶段生产力普遍比较低下，工业基础非常薄弱。主要表现为以限制劳动力流动为主要特征的城乡对立的二元结构。二是快速发展阶段。时间从党的十一届三中全会到上个世纪末，随着长乐经济社会的发展，特别是工业化的推进，城乡之间由对立逐步转向有机联系。在城市的带动和引导下，出现了劳动力等要素单向集中的趋势，表现为城市规模扩大和城市人口的快速上升。三是基本实现阶段。时间由本世纪初到现在，这一阶段长乐城乡联系逐步融合，劳动力等要素出现双向流动，城市文明普及率超过城市化水平，呈现快速增长趋势，城乡差别明显缩小，城乡关系发生了根本性的变革。

新闻链接：如何理解城乡一体化

　　第一，城乡一体化是发生在生产力水平或称之为现代化和城市化水平相当高的时期。第二，城乡一体化是一个渐进的过程，而不是结果，不可能一蹴而就。第三，城乡一体化是双向的，是互动的，既不是全部乡村都转变为城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化、一律化。第四，城乡一体化强调的是充分发挥城市与乡村各自的优势和作用，是城市与乡村互相吸收先进健康的因素，摈弃落后的、病态的东西的一种双向演进过程。城市和农村应有不同定位。城市在城乡一体化中起带动作用，一方面是加强集聚功能，提高承载能力，另一方面，是加快城市文明向农村的转移和辐射，扩大覆盖面。农村在城乡一体化中起促进作用，通过自身的产业化、工业化、城镇化，来接受城市文明，包括物质文明和精神文明两方面，加快融入城市社会，同时，也为城市发展提供要素、生态和市场方面的支撑。第五，不能把城乡一体化看成缩小甚至消灭城乡差别的过程。城乡差别是永恒的，只是不同历史时期其表现程度和形式不同。所以推进城乡一体化，重在建立和谐、协调的城乡关系。
推进城乡一体化，其目的是在技术创新、制度创新的双重推动下，通过城乡之间要素的合理流动和资源的优化配置，转移农民，推进农民市民化；通过减轻农村土地的承载负荷，提高农业比较效益，以工业思维和运用先进技术改造传统农业；通过园区建设和产业集聚，推进农村工业化；通过加强中心城镇和新农村建设，推进农村城镇化，最终达到城乡一体共发展、共繁荣。